在明確提出2060年實現(xiàn)碳中和的基礎上，4月22日舉行的領導人氣候峰會上，我國進一步作出承諾：將嚴控煤電項目，“十四五”時期嚴控煤炭消費增長、“十五五”時期逐步減少。根據(jù)這一承諾，盡快改變我國能源結(jié)構“一煤獨大”的現(xiàn)狀，實現(xiàn)煤炭消費總量早達峰、低達峰，并在此后加速退煤的路徑已逐漸清晰明朗。
然而，退煤并非易事，需要面臨多重挑戰(zhàn)。本文以粵港澳大灣區(qū)為例，著重分析退煤的復雜性，并對我國實現(xiàn)能源體系重塑給出建議。
（文丨楊木易 施訓鵬）
我國退煤的艱巨性
我國退煤面臨艱巨挑戰(zhàn)。筆者認為，主要的挑戰(zhàn)可歸納為以下兩點：
一是時間緊任務重。我國是世界最大的煤炭消費國。數(shù)據(jù)顯示，2019年我國煤炭消費量在全球煤炭消費量中的占比達到51.7%。雖然近些年我國煤炭消費增長率已呈減速趨勢，但考慮到我國仍處于社會經(jīng)濟快速發(fā)展階段，煤炭消費在短期仍將存在增長動能。要在不到30年內(nèi)里淘汰大部分煤炭消費，并為剩余小部分煤炭消費配備相應的負碳技術，將是一項巨大的挑戰(zhàn)。
二是制約因素多。退煤不僅是能源環(huán)境問題，也涉及經(jīng)濟、社會等方方面面。因此，在退煤過程中，需統(tǒng)籌考慮能源安全、經(jīng)濟發(fā)展、社會民生等諸多因素，這將進一步加大退煤難度。
傳統(tǒng)觀點往往把退煤簡化為“壓減煤炭消費總量”，能否解決這個問題也主要被歸結(jié)為政府的決心是否堅定。似乎只要政府政策力度夠大，在主要終端消費行業(yè)推進“煤改氣”“煤改電”且補貼到位，退煤就可以成功。這種觀點沒有認識到以退煤為重點的能源低碳轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性和復雜性。
粵港澳大灣區(qū)的退煤困境
筆者通過大量實地調(diào)查研究，對粵港澳大灣區(qū)的退煤經(jīng)驗進行一系列深入分析，發(fā)現(xiàn)成功的能源轉(zhuǎn)型需要在淘汰煤炭和其它高碳能源的同時，提供足夠多的替代清潔能源，以保障能源供給安全，滿足國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的需求。
粵港澳大灣區(qū)“缺煤”，意味著退煤并不會受到來自于傳統(tǒng)煤炭相關產(chǎn)業(yè)的巨大阻力。然而，大灣區(qū)的實際退煤過程受到多種因素制約，以至于該區(qū)域低碳清潔能源發(fā)展相對滯后。對退煤后能源供應安全的擔憂也拖慢了大灣區(qū)退煤的腳步。
以電力行業(yè)為例?；浉郯拇鬄硡^(qū)人口稠密，缺乏大規(guī)模發(fā)展大型風電和太陽能電站的土地資源。而小型屋頂光伏和離岸風電，則受到電網(wǎng)建設周期長，發(fā)展滯后的制約?；浉郯拇鬄硡^(qū)的水電資源也大都早已被開發(fā)利用，缺乏進一步開發(fā)的潛力。在福島核事故之后，我國核電項目審批放緩，粵港澳大灣區(qū)的核電項目也很難在短期內(nèi)有很大的發(fā)展。氣電作為退煤后一種相對清潔的過渡性能源，雖廣受關注，但由于粵港澳大灣區(qū)缺乏本地氣源，天然氣供應主要依靠外調(diào)及進口，易受市場供需、國際地緣政治等因素影響，供應中斷或價格飛漲的風險較大。
粵港澳大灣區(qū)低碳替代能源發(fā)展的困境意味著，隨著灣區(qū)電力需求不斷增長，淘汰本地煤電機組會進一步加劇其電力供應高度依賴外調(diào)電的現(xiàn)狀。然而粵港澳大灣區(qū)又處于極端天氣狀況多發(fā)區(qū)，尤其是遇到雷暴或臺風天氣時，外調(diào)電輸電通道線路及變電站設備極易發(fā)生故障，電力供應安全風險較大。因此，粵港澳大灣區(qū)退煤成功與否主要取決于能否從根本上解決一系列制約清潔替代能源發(fā)展的系統(tǒng)性問題。
能源體系重塑的復雜性
粵港澳大灣區(qū)的案例表明，能源轉(zhuǎn)型是一個重塑能源體系的過程，涉及能源技術、市場安排、監(jiān)管環(huán)境、基礎設施建設、消費行為等方方面面，而不能簡單理解為能源系統(tǒng)內(nèi)部主導地位更替，“新”能源取代“舊”能源的過程。在這一過程中，由于治理對象的多元化，不可避免地涉及多治理主體，其中既包括各地方政府相關工作部門和上級主管機構，也包括能源企業(yè)、相關企事業(yè)單位等利益攸關方。而不同主體又往往追尋不同價值目標，包括經(jīng)濟效益、社會發(fā)展、能源安全、節(jié)污減排、環(huán)境保護等。
因此，推進能源系統(tǒng)的公正、有效轉(zhuǎn)型，需要在現(xiàn)有能源治理框架下，建立一套政策協(xié)同機制，推動能源治理層面的深度融合。該機制應關注在制定執(zhí)行相關能源轉(zhuǎn)型政策的過程中，推動包容性和適應性治理，并同時兼顧轉(zhuǎn)型的公正性，避免對任何社會經(jīng)濟團體或個人造成不必要的沖擊。
第一，需要全面踐行包容性決策這一治理理念，在政策制定過程中，推動各治理主體和利益攸關方之間有效協(xié)商。中央或上級主管機構應在這一過程中起到主導性作用，充分發(fā)揮中國特色“民主集中”治理模式的優(yōu)勢，對“治理什么”和“如何治理”等事關能源低碳轉(zhuǎn)型成敗的大問題，廣泛征求意見，減少決策失誤。同時，還應強調(diào)“集中”的重要性，把有限的資源和精力聚焦在解決制約能源低碳轉(zhuǎn)型的一些主要問題上來，有效推動政策決議。此外，在具體政策執(zhí)行過程中，還應注意合理分配各部門的職責和權限，并明確具體協(xié)調(diào)部門，推動整體政府跨界協(xié)同治理，形成合力，避免各自為戰(zhàn)。
第二，要對能源轉(zhuǎn)型政策的具體執(zhí)行情況進行適時評估。能源轉(zhuǎn)型多樣且復雜，轉(zhuǎn)型過程中必然會不斷遇到新問題，解決問題的新思路、新辦法也會不斷涌現(xiàn)。對諸如“治理什么”“如何治理”的問題，只有在實踐中不斷學習，才能找到更優(yōu)解。所以，在具體政策執(zhí)行過程中，應注意及時總結(jié)經(jīng)驗教訓，并推動各治理主體之間互通有無，分享成熟經(jīng)驗和做法，提高能源治理能力和水平。
第三，能源轉(zhuǎn)型涉及到能源系統(tǒng)的方方面面，局限于任何單一方面的轉(zhuǎn)型實踐，無異于“螺螄殼里做道場——事倍功半”。在治理過程中，要統(tǒng)籌兼顧化石能源和非化石能源，能源和非能源、生產(chǎn)和消費、資源和社會等，特別需要注意保護弱勢群體的利益，避免在能源轉(zhuǎn)型過程中，對其利益造成不必要的沖擊，以最終實現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型。
(本文作者楊木易系能源環(huán)境智庫Ember高級電力政策研究員、澳大利亞能源轉(zhuǎn)型研究所高級研究員；施訓鵬為悉尼科技大學澳中關系研究院首席研究員、南京大學長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院特聘研究員、國際能源轉(zhuǎn)型學會理事長)
