繼國(guó)家發(fā)改委階梯電價(jià)實(shí)施細(xì)則發(fā)布后，6月19日，國(guó)家電監(jiān)會(huì)又發(fā)布《加強(qiáng)電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實(shí)施意見 》（下稱《實(shí)施意見》），鼓勵(lì)扶持民間資本進(jìn)入電力行業(yè)。
傳統(tǒng)行業(yè)電力向民營(yíng)資本伸出了橄欖枝，電監(jiān)會(huì)的這一紙文件，作用幾何？“單看電監(jiān)會(huì)的文件，沒(méi)有很實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，實(shí)際作用有限，還需要多個(gè)部委出臺(tái)具體的政策共同支持。” 能源經(jīng)濟(jì)學(xué)家林伯強(qiáng)在接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示。
一位不愿具名的某省電監(jiān)會(huì)官員也告訴記者，“目前，國(guó)內(nèi)電價(jià)沒(méi)有市場(chǎng)化，在政府定價(jià)的前提下，若沒(méi)有盈利方面的保障，民營(yíng)資本進(jìn)入電力行業(yè)動(dòng)力不大。同時(shí)，民資若進(jìn)入將有助于推動(dòng)電力體制改革”。
《實(shí)施意見》實(shí)際作用有限
國(guó)家電監(jiān)會(huì)表示，該《實(shí)施意見》是根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，依據(jù)《電力監(jiān)管條例》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定以及結(jié)合電力改革和電力監(jiān)管實(shí)際而制定的。意見共15條，分別從電力市場(chǎng)監(jiān)管、電費(fèi)結(jié)算等多方面對(duì)民資進(jìn)入電力行業(yè)進(jìn)行了說(shuō)明。
事實(shí)上，80年代中期，國(guó)家就已經(jīng)鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入電力行業(yè)。在國(guó)家鼓勵(lì)的前提下，民營(yíng)資本在電力行業(yè)中的占比卻在逐年下降，到現(xiàn)在不到3%。對(duì)此，上述電監(jiān)會(huì)人士對(duì)記者表示，“歸根結(jié)底還是體制的問(wèn)題，若體制不放開，沒(méi)有強(qiáng)有力的改革措施，這種狀況很難改變”。
另外，在2002年3月，國(guó)務(wù)院就正式批準(zhǔn)了《電力體制改革方案》，明確規(guī)定了我國(guó)電力體制改革的方向，即堅(jiān)持廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)。由電力體制改革小組負(fù)責(zé)此次改革，該小組包括國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、電監(jiān)會(huì)等多個(gè)機(jī)構(gòu)和部門。
也就是說(shuō)，對(duì)于電力體制改革，電監(jiān)會(huì)并非牽頭人，也沒(méi)有過(guò)多話語(yǔ)權(quán)。此次提出鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入電力，份量又有幾何？對(duì)此，林伯強(qiáng)表示，“單看電監(jiān)會(huì)的文件，沒(méi)有很實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，現(xiàn)階段，單這樣提出一個(gè)《實(shí)施意見》實(shí)際作用有限，還需要具體的政策支持”。
但是，在他看來(lái)，“這不能說(shuō)《實(shí)施意見》沒(méi)有意義，最起碼說(shuō)明政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的重視，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入能源等行業(yè)。這方面的意義還是很大的”。
那么，電監(jiān)會(huì)此舉深層意義何在？“鼓勵(lì)民資進(jìn)入電力，極有可能是電監(jiān)會(huì)想以此作為敲門磚，打開這個(gè)市場(chǎng)。”上述電監(jiān)會(huì)人士對(duì)記者表示，現(xiàn)在的電力行業(yè)壟斷程度高，尤其是輸配電方面，一家壟斷，成本不透明，輸配電這塊的成本、利潤(rùn)到底是多少，沒(méi)有人知道。若把這塊市場(chǎng)放開了，再引進(jìn)民營(yíng)資本完全可行。民營(yíng)資本將會(huì)在配電段形成資源的大規(guī)模整合。
他同時(shí)指出，“事實(shí)上這中間有很多環(huán)節(jié)，不是光有電監(jiān)會(huì)就可以做好這個(gè)事情，需要解決的問(wèn)題很多，比如投資項(xiàng)目核準(zhǔn)等問(wèn)題，相關(guān)的電力規(guī)劃、運(yùn)行監(jiān)管、市場(chǎng)等都應(yīng)該參與進(jìn)來(lái)。電力行業(yè)是個(gè)大概念，包括電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)等等。其中，電網(wǎng)又有國(guó)家所屬電網(wǎng)、地方電網(wǎng)等。除了發(fā)電領(lǐng)域外，事實(shí)上，地方電網(wǎng)已經(jīng)出現(xiàn)了和民營(yíng)資本共同開發(fā)變電站的情況，只是占比份額非常小”。
“決定民營(yíng)資本投入份額多與少，最關(guān)鍵的還是發(fā)改委，價(jià)格保障收益。在電力行業(yè)中，價(jià)格是至關(guān)重要的。”林伯強(qiáng)向記者強(qiáng)調(diào)了發(fā)改委的重要性。
進(jìn)入難度大 民資不愿意？
資本是逐利的，在國(guó)家鼓勵(lì)的前提下，民企參與的意愿和積極性將會(huì)是怎樣的？對(duì)此，上述電監(jiān)會(huì)人士對(duì)記者表示，吸引民營(yíng)資本進(jìn)來(lái)，關(guān)鍵需要有回報(bào)。民營(yíng)企業(yè)虧不起，沒(méi)有利潤(rùn)是不會(huì)進(jìn)入的。若沒(méi)有盈利方面的保障，民營(yíng)資本進(jìn)入電力行業(yè)動(dòng)力不大。
“目前，國(guó)內(nèi)電價(jià)沒(méi)有市場(chǎng)化，在政府定價(jià)的前提下，如何保障民營(yíng)企業(yè)的收益？國(guó)家既然鼓勵(lì)投資，就得相對(duì)保證企業(yè)的收益。從這個(gè)意義上講，如何保障足夠的收益，吸引民營(yíng)資本進(jìn)入比較重要。”林伯強(qiáng)表示，同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)如何和國(guó)有電力企業(yè)去競(jìng)爭(zhēng)，難度是非常大的。而在投資平臺(tái)上，現(xiàn)階段這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)還不是很公平，這樣會(huì)降低民企投資的積極性。
民營(yíng)資本進(jìn)來(lái)必須要有市場(chǎng)，電力行業(yè)壟斷程度還是很高的，“民企進(jìn)入確實(shí)比較困難，每個(gè)部委都應(yīng)該有個(gè)姿態(tài)，共同鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入。”林伯強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，難度大，又看不到盈利，民營(yíng)企業(yè)就未必想進(jìn)來(lái)，而民眾也未必想讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)來(lái)。
上述電監(jiān)會(huì)人士則認(rèn)為，國(guó)家若不把配電環(huán)節(jié)放開，民營(yíng)資本進(jìn)入電網(wǎng)是很困難的。電力不是可儲(chǔ)存商品，要求的技術(shù)性、安全性很強(qiáng)，不是每個(gè)企業(yè)都能干，后續(xù)居民的供電服務(wù)業(yè)務(wù)都需要跟上。
電力行業(yè)包括發(fā)電、輸電、變配電、售電等四個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)都蘊(yùn)藏著豐富的利潤(rùn)，民營(yíng)資本有興趣進(jìn)入電力行業(yè)，不過(guò)，體制的原因，使得我國(guó)電力行業(yè)各鏈條存在壟斷，進(jìn)入門檻較高，民營(yíng)資本很難參與。
民資青睞小水電、新能源
火電、水電、新能源等等，民營(yíng)資本進(jìn)入電力行業(yè)，投資最多的將會(huì)是哪部分？“投資最多、最容易進(jìn)入的就是小水電和新能源。”上述電監(jiān)會(huì)人士告訴記者，在發(fā)電行業(yè)，核電規(guī)模太大，安全性要求很高，民營(yíng)企業(yè)很難進(jìn)入這個(gè)門檻。火電普遍虧損，誰(shuí)進(jìn)來(lái)誰(shuí)虧損，進(jìn)來(lái)的也都走了。水電和新能源比較好，投資比較多。目前，國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本投資小水電是最多的。
一直以來(lái)，尤其是80年代，由于回報(bào)高，地方小水電多是民營(yíng)企業(yè)投資。但是，水電中規(guī)模較大的項(xiàng)目，民營(yíng)資本就沒(méi)有條件了，涉及到的移民、搬遷等工作量太大，民營(yíng)企業(yè)承受不了。因此，民營(yíng)資本投資的多是淹沒(méi)少、投資少、回報(bào)率高的水電項(xiàng)目。
據(jù)上述《實(shí)施意見》指出，要加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，支持和引導(dǎo)符合資質(zhì)條件的不同所有制企業(yè)進(jìn)入電力市場(chǎng)。不斷完善風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能及小水電等可再生能源的許可準(zhǔn)入條件，平等對(duì)待各類投資主體，對(duì)民間資本投資的電力企業(yè)及承裝（修、試）電力設(shè)施企業(yè)依法頒發(fā)許可證。
而意見中并沒(méi)有提到火電，上述電監(jiān)會(huì)人士認(rèn)為，“小水電、新能源，普通資本都可以進(jìn)入。而火電、電網(wǎng)投入成本大，只有戰(zhàn)略資本才有實(shí)力進(jìn)入?；痣娨灿锌臻g，只是虧損嚴(yán)重，民企投資積極性不會(huì)很高?；痣娦袠I(yè)技術(shù)性高，安全要求突出，投入大，回報(bào)率雖然穩(wěn)定，但回報(bào)周期長(zhǎng)”。
分析已經(jīng)參與到電力行業(yè)的民營(yíng)資本，投資的方式多種?；蚱髽I(yè)獨(dú)資開發(fā)，或是以參股形式投資，多家參股進(jìn)入或是通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行融資。不過(guò)，目前看，相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況都很一般。
民資進(jìn)入助推電價(jià)改革
民營(yíng)資本的進(jìn)入，能源學(xué)家林伯強(qiáng)向記者強(qiáng)調(diào)了對(duì)電價(jià)改革的作用。“民資進(jìn)入對(duì)電價(jià)改革有非常大的好處。但是，如果民資進(jìn)入的份額非常小，就不會(huì)起多大作用。目前，國(guó)內(nèi)民資在電力行業(yè)占比不到3%，如果這個(gè)份額能夠達(dá)到40%，那么電價(jià)改革就水到渠成了。”他認(rèn)為。
而上述電監(jiān)會(huì)人士也表示，民資進(jìn)入電力行業(yè)有助于推動(dòng)電力體制改革和電價(jià)改革。只是，對(duì)于到底何時(shí)才能實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)化這個(gè)問(wèn)題，他略顯無(wú)奈，“不知道還需要多久，這個(gè)時(shí)間無(wú)法預(yù)計(jì)，曾有專家提出在明年，但是很難”。
更多的民營(yíng)資本進(jìn)入電力行業(yè)，會(huì)帶動(dòng)成本降低、投資多元化，解決投資來(lái)源不足的問(wèn)題，這是可以預(yù)見的。但是，方方面面的實(shí)現(xiàn)必須有一個(gè)前提，那就是要有一個(gè)好市場(chǎng)，市場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)管缺一不可。
另外，《實(shí)施意見》還指出，要加強(qiáng)電價(jià)及電費(fèi)結(jié)算監(jiān)管，對(duì)不同所有制企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的電價(jià)政策。保障民營(yíng)發(fā)電企業(yè)享受平等的電價(jià)政策，并及時(shí)足額結(jié)算電費(fèi)。
“國(guó)家需要把輸電和配電分離開來(lái)，輸電仍歸國(guó)家，配電市場(chǎng)放開。投資多元化，就會(huì)形成成本的比較，競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)，市場(chǎng)的影響力才會(huì)出現(xiàn)。就會(huì)更加有利于電價(jià)體制改革。” 也有專家向記者提出。
但是，林伯強(qiáng)卻不這樣認(rèn)為，“未必輸、配電分開了就可以解決問(wèn)題，廠網(wǎng)分離帶來(lái)的好處也不是很突出。輸、配電分開是個(gè)大的動(dòng)作，但可以作為一個(gè)試點(diǎn)，看能不能比國(guó)有的成本更低”。
