新時期，構(gòu)建有中國特色的競爭性的電力市場，確保整個電力工業(yè)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展應(yīng)是電力體制改革的主要目標(biāo)。為此，應(yīng)圍繞以下幾個關(guān)鍵問題進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深入地改革。
一、理順資源獲得成本是推動電力體制改革的前置條件
傳統(tǒng)意義上將煤炭、石油、天然氣、水能、風(fēng)能、太陽能等劃分為一次能源，電力等劃分為二次能源。煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源是有限的，這類資源開發(fā)需繳納資源稅，而燃煤發(fā)電、燃?xì)獍l(fā)電等電企主要成本是燃料采購，煤炭、天然氣已征資源稅，這類電企生產(chǎn)成本是全成本。水能、風(fēng)能、太陽能等是可再生的，而國家對這類資源還未征收資源稅，致使此類電企實(shí)際生產(chǎn)成本低于其正常成本。
因此應(yīng)啟動水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等企業(yè)的資源稅征收工作，建立科學(xué)合理的評估體系和詳細(xì)的計(jì)算公式。宜采用前低后高的方式征收資源稅，因?yàn)檫@類企業(yè)在剛投產(chǎn)時固定資產(chǎn)折舊和財(cái)務(wù)費(fèi)用最高，后逐步遞減，提完折舊和還完貸款后運(yùn)行成本幾乎為零，可以加大征稅幅度，否則在上網(wǎng)電價不變情況下利潤會過高。
目前受國家產(chǎn)業(yè)政策扶持的風(fēng)電、光伏發(fā)電等在出現(xiàn)多數(shù)企業(yè)盈利前可緩征資源稅，并由國家按照風(fēng)電、光伏發(fā)電平均上網(wǎng)利用小時數(shù)和各省標(biāo)桿電價給予補(bǔ)貼，但應(yīng)提出這類企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步和管理提升降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的分年度目標(biāo)。
二、變革電價形成機(jī)制是電力體制改革的核心內(nèi)容
市場經(jīng)濟(jì)需要政府的宏觀調(diào)控，貨幣、財(cái)政、稅收、補(bǔ)貼等政策是宏觀調(diào)控的主要手段，但價格不是市場經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控手段，因?yàn)閮r格競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和市場競爭的本質(zhì)。而我國至今在電價領(lǐng)域?qū)嵭行姓徟?，不同電力產(chǎn)品的上網(wǎng)電價差別巨大。例如，光伏發(fā)電1元/千瓦時，風(fēng)電平均0.55元/千瓦時，核電0.41～0.46元/千瓦時，燃?xì)獍l(fā)電約0.54元/千瓦時，脫硫火電約0.44元/千瓦時。雖然“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”寫入了《電力法》，但始終沒有得到落實(shí)。這樣既不利于市場競爭，又容易出現(xiàn)權(quán)力尋租。
對新能源產(chǎn)業(yè)給予政策支持是必要的，但不能是價格特殊化。通過政策指令給予它們高電價是對其它電力品種的不公平。
“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”的實(shí)質(zhì)是發(fā)揮同樣作用的電力是同樣的商品，給使用者帶來的效用相同，從消費(fèi)者那里討到的價格也必然相同。放開對發(fā)電、用電價格的政府管制是電力體制改革的核心內(nèi)容。
在發(fā)電側(cè)應(yīng)根據(jù)各省現(xiàn)在的實(shí)際加權(quán)平均上網(wǎng)電價形成各省新的唯一的上網(wǎng)標(biāo)桿電價（避免對當(dāng)?shù)劁N售電價產(chǎn)生沖擊），起到價格中樞的作用，圍繞標(biāo)桿電價設(shè)置一個上下浮動的區(qū)間（比如±20％），各類發(fā)電企業(yè)按照電網(wǎng)公司提前公布的負(fù)荷需求在該區(qū)間內(nèi)進(jìn)行競量競價。不可預(yù)測的電能報(bào)低價，承擔(dān)基荷的電能報(bào)中間價，能夠?yàn)橄到y(tǒng)提供調(diào)頻、調(diào)峰、電壓支撐、旋轉(zhuǎn)備用、黑啟動等輔助服務(wù)的優(yōu)質(zhì)電能報(bào)高價，具有社會公益性質(zhì)的水利項(xiàng)目上網(wǎng)電價可以適當(dāng)高于標(biāo)桿電價。這樣企業(yè)根據(jù)自身盈虧情況決定競量競價策略，爭取在有邊際利潤的情況下多發(fā)電，市場就實(shí)現(xiàn)了有效競爭。
火電企業(yè)滿足脫硫、脫硝要求不應(yīng)實(shí)行電價加價，而是對不滿足脫硫、脫硝環(huán)保要求的企業(yè)進(jìn)行罰款，由電網(wǎng)公司在其發(fā)電收入中代扣代繳，實(shí)質(zhì)就是增加這些企業(yè)的成本。由于電力市場競爭是價格競爭，企業(yè)獲利主要通過降低成本來實(shí)現(xiàn)，他們會積極主動地進(jìn)行脫硫、脫硝技術(shù)改造。
有效的價格競爭體系運(yùn)轉(zhuǎn)起來后，發(fā)電企業(yè)就不必溝兌調(diào)度部門，因?yàn)殡娋W(wǎng)公司會從企業(yè)利益最大化的角度出發(fā)，在確保滿足負(fù)荷需求的前提下實(shí)現(xiàn)購電成本最低。
在用電側(cè)設(shè)置銷售標(biāo)桿電價和上下浮動的區(qū)間，除居民用戶、農(nóng)業(yè)灌溉、公用事業(yè)、軍工生產(chǎn)等實(shí)行低電價并保證用電外，其它用戶按價申報(bào)用電需求，價高的優(yōu)先保證按需量用電，這樣可以通過市場競爭有效遏制高耗能工業(yè)等落后產(chǎn)能的發(fā)展。繼續(xù)堅(jiān)持在居民用電上推行階梯電價制度。
價格實(shí)現(xiàn)了競爭，節(jié)能調(diào)度的問題也就迎刃而解。在豐水期，徑流式水電站為避免棄水自然會選擇報(bào)低電價，如報(bào)高了，燃煤火電在該價格水平能夠盈利就會參與競量競價，總供給量增加，按報(bào)送比例上網(wǎng)則水電就會棄水。在枯水期，水電出力不足，燃煤電廠就報(bào)高價，大容量、高參數(shù)的機(jī)組煤耗低，當(dāng)同一價格供大于求時就可憑借相對于中小機(jī)組的成本優(yōu)勢進(jìn)行降價競爭，爭取多發(fā)電。同樣峰谷電價也可以通過競價來實(shí)現(xiàn)。市場按質(zhì)論價，抽水蓄能電站在發(fā)電調(diào)峰時執(zhí)行高電價，在低谷時段電低價時蓄水，盈利有了保證，業(yè)主就有了建設(shè)的積極性，電力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，電網(wǎng)安全性更高。
我國以燃煤發(fā)電為主，各省火電企業(yè)能否維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營將決定各省上網(wǎng)標(biāo)桿電價的價格水平，進(jìn)而影響銷售電價。
三、實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和競爭性國有企業(yè)內(nèi)在職能回歸是推動電力體制改革的必然要求
目前各級政府在能源工業(yè)微觀運(yùn)行中介入太深，在電價審批、煤價干預(yù)、電煤儲備、限煤出省、強(qiáng)制企業(yè)發(fā)電、水電分?jǐn)偦痣娞潛p等方面頻頻干預(yù)，既越俎代庖又飽受爭議。應(yīng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央轉(zhuǎn)變政府職能的有關(guān)精神，各級政府應(yīng)淡出微觀經(jīng)濟(jì)的細(xì)節(jié)，專注于市場規(guī)則的制定和宏觀調(diào)控，讓企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體。政府管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)由粗放型向精細(xì)化的轉(zhuǎn)變，從實(shí)際出發(fā)充分調(diào)研，制定公平合理、切實(shí)可行的市場游戲規(guī)則并加強(qiáng)市場監(jiān)管。
而發(fā)電企業(yè)也應(yīng)實(shí)現(xiàn)從二元主體目標(biāo)向一元主體目標(biāo)的回歸?，F(xiàn)在競爭性領(lǐng)域內(nèi)的國有企業(yè)是履行社會責(zé)任和追求利潤目標(biāo)的綜合體。“講政治，講國企社會責(zé)任”已經(jīng)比追求利潤目標(biāo)居于優(yōu)先地位。發(fā)電企業(yè)在重大事項(xiàng)（如北京奧運(yùn)會）和關(guān)鍵時刻（如5·12地震）必須講政治，積極履行社會責(zé)任，但在日常生產(chǎn)經(jīng)營中應(yīng)實(shí)現(xiàn)向“講法律，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，合理追求利潤”的回歸。
有人擔(dān)心一旦放松國企社會責(zé)任要求火電企業(yè)可能故意不發(fā)電，逼迫政府漲電價。實(shí)際上只要市場中有足夠多、分屬不同利益主體的競爭者，由于火電企業(yè)的折舊、財(cái)務(wù)費(fèi)用、人工成本等是硬成本，按照“囚徒困境”博弈理論，受利益驅(qū)使單個企業(yè)在發(fā)電能產(chǎn)生邊際貢獻(xiàn)時會爭取多發(fā)電，否則就是硬虧損，這種經(jīng)營狀態(tài)不可持久。
現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)是煤企手中握有資源，趁機(jī)大勢并購發(fā)電企業(yè)，而五大發(fā)電集團(tuán)也搞“煤電一體化”，但粵電力、申能等地方電企如何實(shí)現(xiàn)“煤電一體化”呢？地方發(fā)電企業(yè)的存在是確保各省電力市場有效競爭的重要因素，一旦由于體制性原因煤企和電力央企把他們擠垮，導(dǎo)致市場集中度不斷提高，將競爭性的發(fā)電市場格局導(dǎo)入寡頭壟斷格局，就存在“企業(yè)綁架政府”的風(fēng)險(xiǎn)。
四、壟斷性、公益性國有企業(yè)成本透明化是確保電力體制改革成功的重要條件
在前述外部環(huán)境沒有改變之前，即使把電網(wǎng)公司再拆分為幾大區(qū)域公司、實(shí)行輸配分開，也不能從根本上化解我國當(dāng)前的電力矛盾。只有在發(fā)電側(cè)和用電側(cè)實(shí)現(xiàn)了價格競爭，中間輸配環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了成本透明化、信息公開化，才能真正建立競爭性的電力生產(chǎn)、輸送、使用體系。
從國家安全、經(jīng)濟(jì)成本、我國地域廣大等角度出發(fā)，負(fù)責(zé)電力輸送的電網(wǎng)公司和負(fù)責(zé)主要電煤運(yùn)輸?shù)蔫F路部門具有自然壟斷屬性，不會因拆分而改變，如拆分反而可能增加建設(shè)、運(yùn)行、管理和監(jiān)管成本。對電網(wǎng)公司這類公益性質(zhì)的壟斷國企，應(yīng)要求其履行社會責(zé)任優(yōu)先于實(shí)現(xiàn)利潤目標(biāo)，政策上應(yīng)使各省上網(wǎng)電價和銷售電價之差能保證電網(wǎng)公司消化成本并適度盈利。電網(wǎng)公司的成本是否透明是關(guān)系電力市場能否長期健康穩(wěn)定運(yùn)行的重要條件，必須由專門的政府部門對其成本進(jìn)行監(jiān)管。而處于競爭性行業(yè)領(lǐng)域的國有發(fā)電企業(yè)，出資人首要考核的是其利潤目標(biāo)，有效的市場競爭能約束其成本擴(kuò)張。
現(xiàn)在社會公眾對能源行業(yè)的成見主要是壟斷企業(yè)（如石油、石化等）的工資收入、福利待遇等明顯高于一般國企和全社會的平均水平。實(shí)現(xiàn)成本透明化是改變這種局面的主要方式。通過成本透明化和有效市場競爭，不同類型的能源國企收入差距應(yīng)在全社會可接受的范圍內(nèi)。
五、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)責(zé)任是確保電力體制改革成功的重要保障
從上述分析可以看出電力體制改革只是能源體制改革和資源體制改革的一個組成部分，而且涉及政府職能轉(zhuǎn)變、央地關(guān)系、資源、價格、稅收、國有企業(yè)管理、反壟斷等多個方面，是一個龐大的系統(tǒng)工程。由于國家能源管理工作職能分散在國家多個部委，僅靠少數(shù)政府官員、人大代表、政策委員、電力企業(yè)是無法推動此項(xiàng)工作的，因此應(yīng)成立國家能源部和能源監(jiān)督管理委員會來負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)。更為重要的是，無論政府高層、電力企業(yè)還是社會公眾都對電力體制改革寄予厚望，有了具體的負(fù)責(zé)部門就有了問責(zé)對象，在壓力下才能排除利益集團(tuán)的干擾真正實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。
現(xiàn)在電力體制改革應(yīng)該在部分省份大膽開展試點(diǎn)工作，特別是開展放開電價管制、實(shí)現(xiàn)市場競爭的嘗試，盡快摸索出成熟的經(jīng)驗(yàn)再加以推廣。
作者簡介：楊平，四川省投資集團(tuán)有限責(zé)任公司能源發(fā)展部副主任，碩士研究生，高級工程師，國家發(fā)改委能源研究所“西部之光”訪問學(xué)者。
（本文純屬個人觀點(diǎn)，與作者工作單位和研修單位無關(guān)。）
