中國儲能網(wǎng)訊：經(jīng)過半年多的公開征求意見后，近日湖北省物價局正式發(fā)布了《湖北省天然氣短途管道運(yùn)輸與配氣價格管理辦法》（鄂價環(huán)資〔2017〕108號，以下簡稱“辦法”）。一經(jīng)發(fā)布，該辦法迅速在全國引起了熱烈反響，尤其是湖北省內(nèi)的城市燃?xì)馄髽I(yè)高度關(guān)注其對收取接駁費(fèi)以及利潤指標(biāo)的影響，紛紛研討應(yīng)對之策。
長期以來，國內(nèi)天然氣終端銷售價格一直為“配售一體”，具有自然壟斷屬性的輸配價格監(jiān)管較為滯后，影響市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于配氣價格一直未核定、監(jiān)管規(guī)則不健全、各地購銷差價較大等因素影響，天然氣終端銷售價格一直不透明，部分地區(qū)價格長期偏高，與中央供給側(cè)改革“降成本”的精神不符；同時，作為實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要能源要素，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2015年，中共中央國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》明確提出，天然氣行業(yè)價格改革的目標(biāo)是“管住中間、放開兩頭”，即氣源和銷售價格放開由市場形成，對屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的管道運(yùn)輸和配氣價格則應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管。2016年，國家發(fā)改委出臺《天然氣管道運(yùn)輸價格管理辦法（試行）》，建立了中游管道運(yùn)輸價格監(jiān)管規(guī)則。2017年6月20日，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)配氣價格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“國家指導(dǎo)意見”），指導(dǎo)各地進(jìn)一步加強(qiáng)下游城鎮(zhèn)燃?xì)馀錃鈨r格監(jiān)管。
根據(jù)國家天然氣的價改精神，此前，已有相當(dāng)一部分地區(qū)開展了城鎮(zhèn)燃?xì)舛▋r或成本監(jiān)審，但配氣價格難以得到“真實”數(shù)據(jù)，主要是由于城市燃?xì)馄髽I(yè)各業(yè)務(wù)的成本或費(fèi)用邊界不清晰，加之歷史原因，成本構(gòu)成較為復(fù)雜，如政府補(bǔ)貼未在成本中反映，或僅部分反映。
湖北省地處中部，經(jīng)濟(jì)水平處于中游，使用管道天然氣的時間也較短，據(jù)統(tǒng)計，目前全省天然氣年消費(fèi)量不到50億立方米，占湖北省能源消費(fèi)總量的比例僅3%左右，也不到全國總量的3%，人均天然氣消費(fèi)量也只有全國平均水平的一半。湖北天然氣市場比較有代表性，選擇湖北試點推廣執(zhí)行的難度較小。
湖北方案與國家指導(dǎo)意見的差異
湖北地方辦法是根據(jù)國家指導(dǎo)意見的規(guī)定制定的，同時又結(jié)合了湖北地方實際。國家指導(dǎo)意見濃縮為“配氣價格十條”，就目前配氣價格管理方面存在的突出問題，理清路子、開好方子，重在提出意見和思路。兩者相比，主要差異如下：
一是關(guān)于兩個文件的適用范圍。湖北辦法適用于省內(nèi)短途管道運(yùn)輸價格和城市燃?xì)馀錃鈨r格監(jiān)管，而國家指導(dǎo)意見只是為加強(qiáng)城鎮(zhèn)燃?xì)馀渌铜h(huán)節(jié)價格監(jiān)管制定的，僅適用于指導(dǎo)各省制定配氣價格。
二是關(guān)于核定成本的關(guān)鍵指標(biāo)。湖北地方辦法參考其他城市進(jìn)行了細(xì)化和明確，如將60%的管網(wǎng)負(fù)荷率作為配送氣量的核定原則，采用的是國家指導(dǎo)意見征求意見稿中的數(shù)值；營運(yùn)資本按運(yùn)行維護(hù)費(fèi)的20%確定；明確將供銷差作為標(biāo)桿成本，并確定了與用戶利益共享的計算公式即供銷差率=實際供銷差率+（規(guī)定供銷差率-實際供銷差率）÷2。在國家指導(dǎo)意見中，上述指標(biāo)明確由各地結(jié)合實際確定，如福建省的配氣管網(wǎng)負(fù)荷率確定為50%。
三是關(guān)于新通氣城鎮(zhèn)初始配氣價格的制定。對于運(yùn)用建設(shè)項目財務(wù)評價的原理，使企業(yè)在整個經(jīng)營期取得合理回報的方法核定初始配氣價格的對象，湖北地方辦法是指“新成立企業(yè)投資建設(shè)的配氣管網(wǎng)”，而國家指導(dǎo)意見是指“新建城鎮(zhèn)燃?xì)馀錃夤芫W(wǎng)”，嚴(yán)格來說，前者是指新成立企業(yè)投建的管網(wǎng)，涉及法人主體，后者只是指新建管網(wǎng)，不一定是新注冊企業(yè)。此舉對分割出售特區(qū)經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象可能起到抑制作用，較小的經(jīng)營區(qū)域大多數(shù)情況下意味著難以實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致運(yùn)行成本較高。
四是關(guān)于配氣價格是否“同城同價”。湖北地方辦法明確，配氣價格以經(jīng)營天然氣配送業(yè)務(wù)的企業(yè)法人為基本核算單位，同一區(qū)域配氣管網(wǎng)執(zhí)行同一配氣價格，有別于“同網(wǎng)同價”和“同距同價”；而國家指導(dǎo)意見提出，地方價格主管部門要厘清供氣環(huán)節(jié)，制定區(qū)分用戶類別的配氣價格?！冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項l例》規(guī)定，燃?xì)怃N售價格應(yīng)當(dāng)根據(jù)購氣成本、經(jīng)營成本和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平合理確定并適時調(diào)整。因此，政府核定的配氣價格是基礎(chǔ)價格，據(jù)此調(diào)整的銷售價格應(yīng)區(qū)分居民和非居民銷售價格，且地方物價部門應(yīng)該予以監(jiān)審和核定。
五是關(guān)于配氣延伸服務(wù)收費(fèi)監(jiān)管。國家指導(dǎo)意見要求，凡沒有提供實質(zhì)性服務(wù)的，以及成本已納入配氣價格的收費(fèi)項目，一律取消。城鎮(zhèn)居民新建住宅，燃?xì)夤こ贪惭b費(fèi)等納入房價，不再另外向燃?xì)庥脩羰杖 ６钡胤睫k法規(guī)定，推進(jìn)燃?xì)馄髽I(yè)將燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)管理延伸至用戶氣表，由燃?xì)馄髽I(yè)統(tǒng)一投資建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)行維護(hù)管理，擬一步到位，和目前一些地方修訂后的燃?xì)夤芾項l例（辦法）類似。在核定安裝造價時應(yīng)該將新建住宅小區(qū)和老小區(qū)存量房改造進(jìn)行區(qū)分，或?qū)⒋媪糠扛脑旄臑橛烧笇?dǎo)下的市場議價。
新政中的“湖北特色”
湖北價改辦法規(guī)定，城市燃?xì)馄髽I(yè)配氣業(yè)務(wù)（不含接駁費(fèi)）的全投資稅后內(nèi)部收益率不超過7%，將必然依據(jù)成本監(jiān)審和配氣價格結(jié)論倒推銷售價格，直接限制售氣收入，影響企業(yè)配氣收益率。因此城市燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)盡快從單一的供氣服務(wù)商轉(zhuǎn)型為綜合能源供應(yīng)商，或提供合同能源管理服務(wù)，或開展分布式能源業(yè)務(wù)，發(fā)展售氣周邊服務(wù)。
湖北價改辦法規(guī)定，供銷差率原則上按新建管網(wǎng)5%、運(yùn)行3年（含）以上的管網(wǎng)4%確定。超過規(guī)定差率的，超出部分由燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)；低于規(guī)定差率的，降低的損耗由燃?xì)馄髽I(yè)和用戶共享。據(jù)了解，1990年6月建設(shè)部頒布的《城市煤氣企業(yè)升級考核標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定國家二級標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)“管道天然氣的供銷差率應(yīng)控制在5%以下”，但實際上個別城市燃?xì)忭椖可踔脸^10%，且隨著供氣時間增加，管網(wǎng)設(shè)施不斷老化，個別用戶不誠信存在偷盜氣問題，導(dǎo)致供銷差率呈現(xiàn)遞增趨勢，硬性要求降低難度比較大，還需通過激勵機(jī)制鼓勵企業(yè)通過創(chuàng)新管理和技術(shù)手段降低供銷差率。
湖北價改辦法限定的7%的收益率不含接駁費(fèi)，且規(guī)定“向用戶收取費(fèi)用形成的資產(chǎn)不計入有效資產(chǎn)”，因此產(chǎn)權(quán)屬于用戶的燃?xì)夤芫W(wǎng)工程安裝費(fèi)是可以收取的。國家指導(dǎo)意見明確，居民燃?xì)夤こ贪惭b性質(zhì)的收費(fèi)涵蓋范圍嚴(yán)格限于建筑區(qū)劃紅線內(nèi)產(chǎn)權(quán)屬于用戶的資產(chǎn)，城鎮(zhèn)居民新建住宅，燃?xì)夤こ贪惭b費(fèi)等納入房價，不再另外向燃?xì)庥脩羰杖?。因此，必須清理的是毫無實質(zhì)性服務(wù)的收費(fèi)如初裝費(fèi)、開口費(fèi)、增容費(fèi)、分?jǐn)傎M(fèi)、紅線外配套費(fèi)用等，一律不得收取。需要規(guī)范的是紅線內(nèi)產(chǎn)權(quán)屬于用戶資產(chǎn)的建設(shè)工程安裝費(fèi)（含小區(qū)業(yè)主共有和專有資產(chǎn)設(shè)施），盡管有市場化改革趨勢，設(shè)計、安裝、采購等由用戶自行負(fù)責(zé)，但是城市燃?xì)馄髽I(yè)也可以以市場主體參與。
湖北價改辦法規(guī)定，有效資產(chǎn)包括市政管網(wǎng)、市政管網(wǎng)到建筑區(qū)劃紅線外的管網(wǎng)資產(chǎn)、建筑區(qū)劃內(nèi)產(chǎn)權(quán)屬于燃?xì)馄髽I(yè)的管網(wǎng)資產(chǎn)、管網(wǎng)區(qū)域內(nèi)自建自用的儲氣設(shè)施資產(chǎn)，以及其他設(shè)備設(shè)施等相關(guān)資產(chǎn)，且特別強(qiáng)調(diào)配氣管網(wǎng)包含延伸至農(nóng)村的管網(wǎng)。
湖北價改辦法規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)按法律法規(guī)規(guī)定由燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)的運(yùn)行維護(hù)成本計入準(zhǔn)許成本。早在2007年，根據(jù)《湖北省燃?xì)夤芾項l例》，湖北省住建廳制定的《關(guān)于明確管道燃?xì)庠O(shè)施維護(hù)管理責(zé)任范圍的通知》就明確，一是非居民用戶和燃?xì)庥嬃勘碓O(shè)置在住宅內(nèi)的居民用戶，其燃?xì)庥嬃勘砦查y和閥前燃?xì)庠O(shè)施由燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)行、維護(hù)、更新和管理；燃?xì)庥嬃勘砦查y后的燃?xì)夤艿篮腿細(xì)馄骶哂捎脩糌?fù)責(zé)使用、維護(hù)、更新。二是燃?xì)庥嬃勘碓O(shè)置在居民住宅公共部位的，以燃?xì)夤艿肋M(jìn)戶墻內(nèi)側(cè)閥門為界，室內(nèi)閥門前的燃?xì)庠O(shè)施由燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)行、維護(hù)、更新和管理；室內(nèi)閥門后的燃?xì)夤艿篮腿細(xì)馄骶哂捎脩糌?fù)責(zé)使用、維護(hù)、更新。因此明確運(yùn)行維護(hù)成本計入準(zhǔn)許成本，有利于各地進(jìn)一步明確清晰與用戶的產(chǎn)權(quán)范圍與安全監(jiān)管責(zé)任，確保燃?xì)庠O(shè)施安全運(yùn)行。
湖北價改辦法還明確，厘清屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的配氣價格，規(guī)范配氣收益，既為減輕用戶用氣負(fù)擔(dān)，也為未來配售分離、配氣管道的第三方開放打下基礎(chǔ)，未來有可能出臺以“用氣大戶”為突破點的配氣管道公平開放、售氣端多元競爭的相關(guān)配套政策。今年9月，管道氣和LNG已經(jīng)在上海石油天然氣交易中心開始了競價交易，各城市燃?xì)馄髽I(yè)被迫參與競買高價氣，否則“無氣可用”，對于尚未建設(shè)LNG儲氣設(shè)施以及只有單一管道氣源的企業(yè)來說，在政府力主降低實體經(jīng)濟(jì)能源成本的政策要求下，采購氣價高企，銷售氣價又不能向下游疏導(dǎo)，又出現(xiàn)了新的氣價倒掛現(xiàn)象，無疑會加重城市燃?xì)馄髽I(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于開發(fā)下游終端客戶。因此，一方面在上游氣源單一不具備市場化競價的地區(qū)政府應(yīng)建立按采購氣價一定幅度內(nèi)波動的同向順價調(diào)整機(jī)制，另一方面城市燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)做好將客戶服務(wù)和管理部門轉(zhuǎn)型為獨立服務(wù)公司的準(zhǔn)備，以適應(yīng)未來客戶服務(wù)市場開放的可能。
面對“價改新政”，建議城市燃?xì)馄髽I(yè)盡快降低工程安裝門檻，加大管網(wǎng)覆蓋率，提升銷氣規(guī)模，擴(kuò)大有效資產(chǎn)，以確保合理收益。辦法明確“未實際投入使用的資產(chǎn)、資產(chǎn)評估增值部分”不計入有效資產(chǎn)，部分民營燃?xì)馄髽I(yè)通過“一紙?zhí)卦S經(jīng)營協(xié)議”隨意鋪設(shè)管道不供氣運(yùn)營，靠倒賣燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)獲取高額回報的時期已一去不復(fù)返了。
城市燃?xì)馄髽I(yè)和相關(guān)政府部門
要調(diào)整經(jīng)營及監(jiān)管思路
在中央深化改革的大背景下，城市燃?xì)馄髽I(yè)和相關(guān)政府部門都要順應(yīng)“價改新政”，調(diào)整監(jiān)管思路及經(jīng)營思路，確保燃?xì)馐袌鼋】?、有序、持續(xù)、快速發(fā)展。
第一，面對數(shù)量眾多的地方城市燃?xì)馄髽I(yè)，難以“一刀切”，且要協(xié)調(diào)省級、市縣政府、城市燃?xì)馄髽I(yè)和終端用戶多重利益訴求，新的交叉補(bǔ)貼難以避免，建議市（州）縣價格主管部門充分聽取各方意見，并根據(jù)該辦法盡快出臺詳細(xì)的實施細(xì)則和成本監(jiān)審實施辦法，在調(diào)整居民和非居民用戶配氣成本分配比例時統(tǒng)籌考慮成熟地區(qū)和新建地區(qū)、城市和鄉(xiāng)村，比如可將農(nóng)村“煤改氣”的配氣價格單列出來。
第二，針對燃?xì)獍惭b工程市場化改革趨勢，建議建設(shè)部門、物價部門、房管部門根據(jù)地方發(fā)展實際，將新建居民小區(qū)和老小區(qū)存量房改造建設(shè)成本單獨核算，聯(lián)合出臺有關(guān)辦法，給予區(qū)別的收費(fèi)指導(dǎo)意見，特別是實施責(zé)任主體、設(shè)計施工以及關(guān)鍵材料的準(zhǔn)入門檻、工程建設(shè)安全監(jiān)管、運(yùn)行安全監(jiān)管、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用等。燃?xì)鈱儆谝兹家妆?，有別于水電物業(yè)等其他公共服務(wù)市場，在市場化改革的同時且不可忽視安全監(jiān)管的重要性，更要發(fā)揮社會專業(yè)力量，共同確保燃?xì)饨ㄔO(shè)市場安全，促進(jìn)天然氣市場又好又快發(fā)展。
第三，目前城市燃?xì)馄髽I(yè)有安裝業(yè)務(wù)、售氣業(yè)務(wù)、增值業(yè)務(wù)等，由于政府監(jiān)管僅限于配氣價格，配氣收益之外安裝、售氣收益理論上不應(yīng)受限制。如果燃?xì)夤镜呐涫劾^續(xù)捆綁下去，則全部捆綁業(yè)務(wù)必須一起接受“收益率不超過有效資產(chǎn)7%”的限制。因此，城市燃?xì)馄髽I(yè)必須進(jìn)行配氣、售氣、接駁、增值業(yè)務(wù)板塊的財務(wù)分離，使成本核定更規(guī)范化、透明化，避免“一本賬”。
第四，城市燃?xì)馄髽I(yè)要提前梳理規(guī)范配氣延伸服務(wù)收費(fèi)項目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《湖北省定價目錄（2016版）》該類費(fèi)用指的是具有行業(yè)或壟斷性質(zhì)的技術(shù)且與主營業(yè)務(wù)相關(guān)的除配氣價格之外服務(wù)費(fèi)，例如工程安裝、檢修維護(hù)費(fèi)等。凡沒有提供實質(zhì)性服務(wù)的，以及成本已納入配氣價格的收費(fèi)項目，建議取消。收費(fèi)偏高的要及時降低，收費(fèi)“偏高”則指的是價格明顯高于成本利潤的情況，例如價格高出成本50%以上。
第五，稅后收益率不超過7%是基于有效資產(chǎn)來界定，燃?xì)馄髽I(yè)將忽略甚至壓縮非有效資產(chǎn)規(guī)模，不利于企業(yè)履行社會責(zé)任。辦法明確“未實際投入使用的資產(chǎn)、不能提供資產(chǎn)價值有效證明的資產(chǎn)”不計入有效資產(chǎn)。比如流動資產(chǎn)，企業(yè)會減少流動資產(chǎn)，減少負(fù)債和應(yīng)收賬款，不愿意利用財務(wù)杠桿的作用；比如無形資產(chǎn)，企業(yè)會忽略技術(shù)專利、商標(biāo)等無形財富的價值；比如企業(yè)投資的建筑區(qū)劃內(nèi)共有資產(chǎn)部分、在建資產(chǎn)以及配合市政建設(shè)需要建成而暫時未使用的資產(chǎn)，這些難免會引起燃?xì)馄髽I(yè)的回避甚至是消極應(yīng)對。
(作者均供職于華潤燃?xì)夤荆?
