明確可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性
8月26日，由全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)陳昌智在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議上所做的可再生能源法執(zhí)法檢查報(bào)告，幾乎觸及到了近五年來可再生能源發(fā)展所出現(xiàn)的各種問題，包括地方規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃的脫節(jié)問題，棄風(fēng)棄水的問題，可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制有待完善的問題等。
諸多問題其實(shí)歷年來業(yè)界都有所提及，但當(dāng)全部匯聚在一起時(shí)，仍難免觸目驚心?？稍偕茉纯焖侔l(fā)展的大勢(shì)不容逆轉(zhuǎn)，這些問題怎么解決？陳昌智在報(bào)告中提出了包括“進(jìn)一步明確可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性”等五條建議在內(nèi)的一攬子解決方案。
主題詞 規(guī)劃
問題一 地方規(guī)劃和國(guó)家規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃與可再生能源規(guī)劃脫節(jié)
陳昌智在闡述可再生能源法實(shí)施的諸多問題時(shí)，擺在第一位的是規(guī)劃問題。報(bào)告認(rèn)為，問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是地方和國(guó)家規(guī)劃銜接不夠。各地可再生能源開發(fā)利用中長(zhǎng)期目標(biāo)未嚴(yán)格依照全國(guó)總量目標(biāo)確定，地方規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)遠(yuǎn)超國(guó)家總體目標(biāo)，發(fā)展布局和速度也與國(guó)家規(guī)劃不一致。
二是電網(wǎng)規(guī)劃與可再生能源規(guī)劃脫節(jié)。我國(guó)可再生能源資源分布與化石能源分布重合度較高，與用電負(fù)荷區(qū)域分布不平衡。內(nèi)蒙古、甘肅等地可再生能源資源豐富，就地消納困難，需要遠(yuǎn)距離、大容量輸送通道與之相配套。盡管國(guó)家可再生能源“十二五”發(fā)展規(guī)劃早已頒布，但國(guó)家電網(wǎng)規(guī)劃至今沒有出臺(tái)，電網(wǎng)建設(shè)普遍滯后于可再生能源發(fā)展，大量可再生能源電力輸出受阻。
建議 明確規(guī)劃?rùn)?quán)限加強(qiáng)規(guī)劃管理
如何能夠解決規(guī)劃脫節(jié)問題？報(bào)告開出的藥方是切實(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，并提出了兩條具體建議。
一是強(qiáng)化規(guī)劃科學(xué)指導(dǎo)和統(tǒng)籌作用。嚴(yán)格按照法律要求，明確規(guī)劃?rùn)?quán)限，加強(qiáng)規(guī)劃管理和滾動(dòng)修編。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局要加強(qiáng)對(duì)可再生能源及相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌，盡快出臺(tái)全國(guó)電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)配套電網(wǎng)和跨省區(qū)輸出通道建設(shè)，提高消納、輸送能力，保證可再生能源開發(fā)、輸送、利用多個(gè)環(huán)節(jié)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。在規(guī)劃編制中更加注重資源勘查和產(chǎn)業(yè)普查工作，科學(xué)評(píng)估可再生能源開發(fā)利用對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，避免造成新的破壞。
二是強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威性和宏觀調(diào)控作用。建立和完善可再生能源開發(fā)利用中長(zhǎng)期總量目標(biāo)制度和考核制度，切實(shí)增強(qiáng)國(guó)家規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性和約束力。加快研究制定可再生能源電力配額制。統(tǒng)籌國(guó)家和地方可再生能源規(guī)劃，確保各級(jí)規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致，發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)和保障措施相互配套。
主題詞 消納
問題二 在可再生能源法中，可再生能源發(fā)電
在可再生能源法中，可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度出臺(tái)后，曾一度引起行業(yè)的高度關(guān)注，認(rèn)為將有力解決可再生能源的消納問題，但事實(shí)上，這些年，有關(guān)風(fēng)電、光伏發(fā)電甚至水電出現(xiàn)限電的問題一直存在，這一點(diǎn)也在此次報(bào)告中得到了反映。
報(bào)告認(rèn)為，近年來可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度尚未得到有效落實(shí)。目前，風(fēng)電、光伏發(fā)電、水電都出現(xiàn)送出和消納的問題，棄風(fēng)問題最為嚴(yán)重，2012年達(dá)到208億千瓦時(shí)，占實(shí)際發(fā)電量的17%左右。在風(fēng)力資源豐富的“三北”地區(qū)限電尤其嚴(yán)重，年風(fēng)電平均利用小時(shí)數(shù)大幅下降，吉林省從2010年的1941小時(shí)下降到2012年的1420小時(shí)，一些地方風(fēng)電限電比例超過40%，給企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成困難。
建議 盡快制定全額保障性收購制度的具體辦法
如何解決可再生能源的消納問題，報(bào)告提出了三大建議，首先要凝聚社會(huì)共識(shí)，堅(jiān)持發(fā)展可再生能源的方向不動(dòng)搖，進(jìn)一步確立可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，明確可再生能源在我國(guó)能源中長(zhǎng)期發(fā)展中的總量目標(biāo)，并落實(shí)到能源發(fā)展的規(guī)劃、政策和管理等各個(gè)方面。
其次應(yīng)該進(jìn)一步完善法律法規(guī)，強(qiáng)化法律的保障作用。報(bào)告認(rèn)為應(yīng)盡快制定全額保障性收購制度的具體辦法，制定水電適用辦法。研究和制定可再生能源發(fā)電并網(wǎng)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，健全行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品的檢測(cè)認(rèn)證。要針對(duì)可再生能源發(fā)展實(shí)際，逐步形成支持可再生能源發(fā)展的法律制度。
第三是要堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，全面提高可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。報(bào)告認(rèn)為，一是創(chuàng)新體制機(jī)制。深入推進(jìn)電力體制改革，推行節(jié)能發(fā)電調(diào)度，建立適應(yīng)大規(guī)?？稍偕茉措娏Σ⒕W(wǎng)運(yùn)行的新型電力運(yùn)行機(jī)制及促進(jìn)區(qū)域微電網(wǎng)應(yīng)用的協(xié)調(diào)機(jī)制，保障對(duì)可再生能源優(yōu)先調(diào)度，切實(shí)落實(shí)全額保障性收購制度。建立分布式可再生能源電力并網(wǎng)技術(shù)支撐體系和管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)分布式發(fā)電直供及無歧視、無障礙接入電網(wǎng)，鼓勵(lì)可再生能源的分散開發(fā)和就地消納。加強(qiáng)對(duì)可再生能源電力項(xiàng)目接入電網(wǎng)和并網(wǎng)運(yùn)行的監(jiān)督和管理。二是完善市場(chǎng)機(jī)制。充分考慮資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益因素，建立健全反映資源稀缺及環(huán)境外部成本的能源產(chǎn)品價(jià)格和稅收機(jī)制，充分體現(xiàn)可再生能源的環(huán)境效益和社會(huì)效益。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，加快國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)的培育和建設(shè)，進(jìn)一步完善可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。三是重視科技創(chuàng)新。加快可再生能源開發(fā)利用密切相關(guān)的智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用。
主題詞 電價(jià)
問題三 可再生能源電價(jià)及補(bǔ)貼機(jī)制有待完善
陳昌智在報(bào)告中著重闡述了可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼等政策方面的三大問題。
一是部分領(lǐng)域上網(wǎng)電價(jià)政策有待完善。目前，光伏發(fā)電采用全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。有地方反映，各地光照條件不同，投資回報(bào)差別較大，“一刀切”的價(jià)格政策不利于光伏發(fā)電大規(guī)模應(yīng)用。同時(shí)，有的企業(yè)反映，光伏電站上網(wǎng)電價(jià)年限不明確，分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用部分電價(jià)補(bǔ)貼政策沒有確定，海上風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)也未出臺(tái)，企業(yè)難以核算投資回報(bào)。小水電上網(wǎng)電價(jià)長(zhǎng)期偏低，影響了其健康發(fā)展。
二是電價(jià)附加和補(bǔ)貼機(jī)制有待健全。按照現(xiàn)有的電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)和征收率，所籌集的資金已不能滿足補(bǔ)助需要。同時(shí)，有企業(yè)反映，補(bǔ)貼審批環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜，到位周期長(zhǎng)，長(zhǎng)期拖欠嚴(yán)重影響投資效益。有地方反映，現(xiàn)有補(bǔ)貼側(cè)重于發(fā)電環(huán)節(jié)，對(duì)輸電、輔助服務(wù)補(bǔ)貼不到位，影響了電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)的積極性。有部門反映，可再生能源基金的使用缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，資金安排與規(guī)劃缺乏有效銜接。
三是稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行力度有待加強(qiáng)。盡管國(guó)家明確對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)貼不征收增值稅，但有的地方仍將電價(jià)附加資金列為電網(wǎng)企業(yè)收入，征收增值稅。國(guó)家制定了小水電征收6%增值稅的政策，但有的地方實(shí)際征收稅率高達(dá)16.8%。增值稅改革后，允許抵扣固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額，導(dǎo)致地方政府長(zhǎng)期內(nèi)無法從風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目中獲得稅收收入，資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤桨l(fā)展優(yōu)勢(shì)，影響了地方發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)積極性。
建議 健全價(jià)格政策建立電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制
報(bào)告提出的解決方案是進(jìn)一步完善政策措施，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)積極健康發(fā)展。
一是健全價(jià)格政策。根據(jù)科技進(jìn)步和成本變化，考慮可再生能源生態(tài)環(huán)境效益，及時(shí)制定和調(diào)整各類可再生能源上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。加快制定光伏電站分區(qū)域上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)和分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策，研究制定海上風(fēng)電價(jià)格政策。
二是進(jìn)一步完善補(bǔ)貼政策。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，建立電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)調(diào)整可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)，加大征收力度，努力做到應(yīng)收盡收。積極拓展資金來源，擴(kuò)大可再生能源基金規(guī)模，保證補(bǔ)貼及時(shí)足額到位。
加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌使用，提高資金使用效益。進(jìn)一步重視對(duì)農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用的資金支持。系統(tǒng)研究可再生能源相關(guān)稅收政策，綜合考慮地方、電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)利益。
