2002年2月，在經(jīng)歷了數(shù)年的爭論、博弈和妥協(xié)之后，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)[2002]5號，下稱“五號文件”），揭開了電力改革序幕，提出了廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)四大改革目標(biāo)，直指公平、效率、政府管理方式等根本性問題。
事實證明，“五號文件”只是理想。2002年底五大發(fā)電集團成立，廠網(wǎng)分開基本實現(xiàn)，但主輔分離卻在九年后的2011年9月方才落地，輸配分開和競價上網(wǎng)兩項目標(biāo)更是遙遙無期。這樣一份十年改革“成績單”與“五號文件”設(shè)定的“十五”改革目標(biāo)都有很大差距。有業(yè)內(nèi)人士甚至擔(dān)心，電網(wǎng)壟斷、監(jiān)管乏力、價格行政管制的局面日漸嚴重，原有的改革成果都有可能變質(zhì)。
今年2月，國務(wù)院總理溫家寶在聽取社會各界人士對政府工作報告的意見建議時表示，推進壟斷行業(yè)改革是經(jīng)濟體制改革的重要任務(wù)。在“兩會”政府工作報告正式稿中，也提出了“穩(wěn)妥推進電價改革”。這些新的信號似乎又給趨于平淡的電力改革激起了一波漣漪。但是，如果沒有自上而下新的強有力地組織推動，不觸及電力價格這一關(guān)鍵要素，不破除輸配售一體的電網(wǎng)行業(yè)壟斷，未來的電力改革仍是空談。
電力改革缺乏有力推動 不觸及電價未破電網(wǎng)壟斷
改革的，停下的
電力改革之初，將原國家電力公司擁有的發(fā)電資產(chǎn)，重組為規(guī)模大致相當(dāng)?shù)奈寮胰珖园l(fā)電企業(yè)，迅速完成了廠網(wǎng)分開，解決了發(fā)電環(huán)節(jié)的能力和效率問題，在發(fā)電側(cè)實現(xiàn)了充分競爭。這是迄今為止最為完整的電力改革內(nèi)容。
2002年底，全國電力裝機約3.5億千瓦；到2011年底，電力裝機增長到10.5億千瓦。
一位在國家發(fā)改委工作多年的人士向財新記者回憶稱，電力改革之前，在成本加成的價格機制下，發(fā)電工程造價在1997年前后達到頂峰，“火電已到了8000塊錢1千瓦，水電漲到了15000（元/千瓦），而且不封口，就是要漲。”
根據(jù)電監(jiān)會今年2月發(fā)布的“十一五”期間投產(chǎn)電力工程項目造價情況，2010年火電工程項目的決算單位造價為3745元/千瓦，水電工程項目決算單位造價為6870元/千瓦。電監(jiān)會分析指出，“發(fā)電側(cè)市場主體間的競爭局面已經(jīng)形成，對于有效控制火電項目工程造價發(fā)揮了積極作用。”
與發(fā)電項目工程造價不斷下降形成鮮明對比的是，延續(xù)“十五”期間的漲勢，2010年110kV-500kV四個電壓等級的電網(wǎng)工程決算單位造價，相比2006年漲幅皆超過25%，其中110kV線路漲幅高達37.12%。
在2002年完成廠網(wǎng)分開之后，根據(jù)原定的改革時間表，電力行業(yè)應(yīng)在2004年基本完成主輔分離。但實際上，主輔分離改革拖延了九年才告突破。其間，各主管部門意見分歧、“電荒”頻繁，2008年雪災(zāi)等原因都構(gòu)成了改革阻力。2011年9月底，中國電力建設(shè)集團有限公司（下稱中電建）、中國能源建設(shè)集團有限公司（下稱中能建）掛牌成立，主輔分離才算靴子落地。
主輔分離最終執(zhí)行的方案有頗多折扣。因國家電網(wǎng)公司（下稱國網(wǎng)公司）在電力設(shè)備制造領(lǐng)域野心勃勃，送變電企業(yè)等仍被保留在電網(wǎng)內(nèi)部。而中電建和中能建亦被指業(yè)務(wù)龐雜。中能建共有電力規(guī)劃設(shè)計、電力和水利建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力及工程專用設(shè)備制造、電力及其他資源開發(fā)、國際業(yè)務(wù)和房地產(chǎn)開發(fā)七大板塊，與電網(wǎng)公司和發(fā)電公司在不少領(lǐng)域存在重疊。
原電監(jiān)會副主席邵秉仁在接受財新記者采訪時指出，“應(yīng)該更徹底些，干脆把輔業(yè)推向社會，徹底跟電力系統(tǒng)脫鉤，沒必要再搞出新的大央企。”
“五號文件大致歸總為兩點，一是廠網(wǎng)分開，二是成立區(qū)域電網(wǎng)。最終輸配分開，并建立電力市場。”一位參與電力改革的人士對財新記者表示。
然而，事實正好與當(dāng)初的改革設(shè)計相反，目前國網(wǎng)公司轄下五大區(qū)域網(wǎng)公司基本被架空，其職能已由新成立的國網(wǎng)區(qū)域分部以及省網(wǎng)公司接手。區(qū)域電力市場處于進一步萎縮的境地。
一位發(fā)電企業(yè)人士說，“區(qū)域網(wǎng)最后被上收到國網(wǎng)或省里，這對市場化、電力結(jié)構(gòu)，甚至對技術(shù)都是不利的。”
關(guān)鍵點在電價
建立電力市場本是電力體制改革的終極目標(biāo)，其內(nèi)在邏輯就是改革電價，將政府行政定價轉(zhuǎn)為市場配置資源，以市場供求關(guān)系形成價格。在整個電力產(chǎn)業(yè)鏈中，輸電這一自然壟斷環(huán)節(jié)可實行政府定價，但在發(fā)電側(cè)和需求側(cè)則實現(xiàn)市場競爭。然而，電力改革徘徊反復(fù)，非但沒能形成市場化的定價機制，政府行政定價還有日趨嚴重的勢頭，給電力行業(yè)帶來更多的問題。
最極致的表現(xiàn)就是煤電聯(lián)動矛盾。動力煤持續(xù)高位運行，發(fā)電企業(yè)虧損加劇，價格部門調(diào)整上網(wǎng)電價，并視當(dāng)時的經(jīng)濟運行情況（特別是CPI值）來決定是否同時上調(diào)銷售電價。這幾乎就是目前中國處理煤電矛盾的全部思路。
電價調(diào)高后，往往引發(fā)煤炭新一輪漲價，發(fā)電企業(yè)則會再次提出煤電聯(lián)動要求，國家則再次調(diào)高電價。煤電每聯(lián)動一次，下游用戶特別是工商業(yè)用戶，都要付出更大的用電成本。這一煤電聯(lián)動的價格循環(huán)，根本無助于發(fā)電企業(yè)擺脫困境。煤電聯(lián)動實行了兩次就告擱淺，正說明這種解決方式不可行。
國務(wù)院研究室綜合司副司長范必告訴財新記者，產(chǎn)業(yè)鏈中如果某一個環(huán)節(jié)是由政府管制的，且其影響了公平競爭，在上下游就會出現(xiàn)矛盾。“應(yīng)當(dāng)把管制的這塊放開，如果不放開就不得不在上下游其他環(huán)節(jié)進一步管制。煤電運產(chǎn)業(yè)鏈就是這樣，煤炭市場最早放開，電網(wǎng)、鐵路的管制一直沒有動，于是煤電矛盾周期性發(fā)作。
現(xiàn)在，要么打破電網(wǎng)和鐵路的壟斷，要么政府對煤炭限價限產(chǎn)。換句話說，是繼續(xù)市場化，還是回歸計劃，必須作出選擇。”
2008年和2011年兩次由于煤電矛盾引發(fā)的嚴重電荒，都“幸運”地遭遇經(jīng)濟下行得以緩解，但這并不能說明煤電矛盾總能通過調(diào)電價得以解決。若不反思其根本邏輯，很可能會給國民經(jīng)濟和社會生活帶來極為嚴重的后果。
在“成本+利潤”定價模式下，不少電力工程又走上了拼命調(diào)概算，通過提高工程造價獲批高電價的老路。這對廠網(wǎng)分開帶來的效率提升是個反作用。
范必認為，電力改革必須堅持市場配置資源的大方向。目前的問題是市場發(fā)育不足，而非市場失靈。“價格改革的含義應(yīng)是從政府定價轉(zhuǎn)向市場定價。政府只為壟斷環(huán)節(jié)的輸電定價，其他環(huán)節(jié)價格由市場決定，這才是改革，煤電聯(lián)動、價格調(diào)高調(diào)低都不是改革。”
電網(wǎng)公司仍在實行“吃差價”的盈利模式，其利潤直接與兩端的電力交易規(guī)模相關(guān)，這給直購電和新能源自發(fā)自用帶來了極大的困難。直購電試點從2004年啟動，至今未能形成一個行之有效的市場化操作模式，仍在很小的范圍內(nèi)艱難地走著審批路徑。主要原因還在于繞不開的電網(wǎng)和定不了的輸電價格。（詳見本刊2012年第8期報道“直購電為什么長不大”）
不同時期的直購電談判變成了各方博弈促使電網(wǎng)讓出一部分價差，最終還得靠行政力量解決問題。“直購電本來是要打破目錄電價，現(xiàn)在卻是越管越嚴，連購電方是做什么的都要管。”一位地方電監(jiān)人士評論道。
發(fā)改委價格司曾發(fā)布文件公布各省區(qū)2007年的輸配電價，但并未對其適用范圍和計算方法作出說明。一位熟悉價格工作的人士稱，“價格司不是不想定，是定不出來。”
國家能源局新能源與可再生能源司司長王駿曾建議，按照合理成本加規(guī)定利潤的規(guī)則，通過同業(yè)間資產(chǎn)量、輸配電量和運營效率的橫向比較，對各級電網(wǎng)企業(yè)分別實行單獨定價，確定并公布其年度準(zhǔn)許收入總量和相應(yīng)的輸電、配電所有路徑的過網(wǎng)電價。
按照這一方式，電網(wǎng)企業(yè)的利潤不再與交易電量有關(guān)，其公用事業(yè)屬性得以顯現(xiàn)。比如，在“吃差價”模式下，由于新能源自發(fā)自用減少了電網(wǎng)的銷售電量，因此遭遇種種現(xiàn)實阻力。而目前的風(fēng)電發(fā)電成本已低于大部分地區(qū)的工商業(yè)銷售電價甚至居民電價，如果掃清接入電網(wǎng)和多余上網(wǎng)的障礙，將真正在用戶側(cè)調(diào)動發(fā)展新能源的熱情。
有觀點認為，可將價格改革作為突破口來推動僵持的電力改革。范必對此提醒道，“價格改革必須和壟斷行業(yè)改革同時進行。如果壟斷行業(yè)不改革，所謂價格改革，無非是調(diào)價，或者把定價權(quán)下放給壟斷企業(yè)，別無他途。”
電網(wǎng)企業(yè)過度壟斷，不斷擴張的輔業(yè)和海外業(yè)務(wù)使得電網(wǎng)運行成本越發(fā)難以厘清，背后利益糾葛，這些都是電價改革面臨的困難。多位業(yè)內(nèi)人士提到，“做大做強”并不適合帶有公益性質(zhì)的電網(wǎng)企業(yè)，反而導(dǎo)致其非理性發(fā)展，與既定的市場化改革航程逆向而行。
幾乎所有接受財新記者采訪的人士都認為，電力改革要繼續(xù)，必須有來自中央高層的決心，自上而下的推動。但目前情況下，還很難找到一個機構(gòu)主要承擔(dān)電力改革的任務(wù)。
電監(jiān)會成立十年來一直地位尷尬。電力行業(yè)的定價權(quán)和項目審批權(quán)至今仍掌握在國家發(fā)改委和國家能源局手中，而監(jiān)管對象中像國網(wǎng)公司這樣的壟斷“巨無霸”，無形中也壓縮了電監(jiān)會的發(fā)揮空間。
前述地方電監(jiān)人士認為，電力行業(yè)多頭監(jiān)管，各部門都圍繞自身權(quán)力設(shè)計改革方案，所以很難得到整體的貫徹與支持。
